Rifiuti e Responsabilità estesa del produttore

Con la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del D.lgs. n. 116/2020 il legislatore ha dato una prima attuazione, tra l’altro, alla disciplina comunitaria sulla “responsabilità estesa del produttore” già contenuta nella direttiva (UE) sull’economia circolare 218/851, art. 8, nn. 8 e 9. La disciplina di recepimento italiana sostituisce, al riguardo, il testo dell’art. 178-bis, D.lgs. n. 152/2006, rubricato “Responsabilità estesa del produttore”, introducendo, altresì, un nuovo articolo -178-ter, D.lgs. medesimo, recante, a propria volta, i “Requisiti generali minimi in materia di responsabilità estesa del produttore”, intendendo per “regime di responsabilità estesa del produttore” “le misure volte ad assicurare che ai produttori di prodotti spetti la responsabilità finanziaria o la responsabilità finanziaria e organizzativa della gestione della fase del ciclo di vita in cui il prodotto diventa un rifiuto” (nuova lett. g-bis, art. 183, come introdotto da art. 1, c. 9, D.lgs. in oggetto). La nuova versione dell’art. 178-bis, D.lgs. n. 152/2006, demanda, innanzitutto, al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministero dello sviluppo economico (e sentita la Conferenza unificata) l’emanazione di uno o più decreti istitutivi, “… anche su istanza di parte”, di regimi di responsabilità estesa del produttore. I decreti dovranno contenere i requisiti generali di cui all’articolo 178-ter, ed indicare le misure che includono l’accettazione dei prodotti restituiti e dei rifiuti che restano dopo l’utilizzo di tali prodotti e la successiva gestione dei rifiuti, la responsabilità finanziaria per tali attività nonché misure volte ad assicurare che qualsiasi persona fisica o giuridica che professionalmente sviluppi, fabbrichi, trasformi, tratti, venda o importi prodotti (produttore del prodotto) sia soggetto ad una responsabilità estesa del produttore. Sono fatte salve, peraltro, le discipline di responsabilità estesa del produttore di cui agli articoli 217 e seguenti, D.lgs. n. 152/2006, sub Titolo II, Gestione degli imballaggi. Ai sensi del comma 2, art. 178-bis citato, la responsabilità estesa del produttore del prodotto sarà concorrente con l’eventuale responsabilità correlata alla gestione “ordinaria” dei rifiuti ex art. 188, c. 1, D.lgs. n. 152/2006, fatta salva la legislazione esistente concernente flussi di rifiuti e prodotti specifici, mentre il successivo c. 3 evidenzia la finalità dell’istituto, quale l’”…incoraggiare una progettazione dei prodotti e dei loro componenti volta a ridurne gli impatti ambientali e la produzione di rifiuti durante la produzione e il successivo utilizzo dei prodotti e tesa ad assicurare che il recupero e lo smaltimento dei prodotti che sono diventati rifiuti avvengano secondo i criteri di priorità di cui all’articolo 179 – le note: a) prevenzione; b) preparazione per il riutilizzo; c) riciclaggio; d) recupero di altro tipo, per esempio il recupero di energia; e) smaltimento – e nel rispetto del comma 4 dell’articolo 177 – ovvero il fatto che i rifiuti siano gestiti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza usare procedimenti o metodi che potrebbero recare pregiudizio all’ambiente e, in particolare: a) senza determinare rischi per l’acqua, l’aria, il suolo, nonché per la fauna e la flora; b) senza causare inconvenienti da rumori o odori; c) senza danneggiare il paesaggio e i siti di particolare interesse, tutelati in base alla normativa vigente –” Le medesime misure dovrebbero, altresì, incoraggiare “… lo sviluppo, la produzione e la commercializzazione di prodotti e componenti dei prodotti adatti all’uso multiplo, contenenti materiali riciclati, tecnicamente durevoli e facilmente riparabili e che, dopo essere diventati rifiuti, sono adatti a essere preparati per il riutilizzo e riciclati per favorire la corretta attuazione della gerarchia dei rifiuti” (comma 3, art. citato). Proseguendo con i principi ai quali dovranno essere conformi i decreti attuativi, il comma 4 del nuovo art. 178-bis, richiede che i medesimi: a) tengono conto della fattibilità tecnica e della praticabilità economica nonché degli impatti complessivi sanitari, ambientali e sociali, rispettando l’esigenza di assicurare il corretto funzionamento del mercato interno; b) disciplinano le eventuali modalità di riutilizzo dei prodotti nonché di gestione dei rifiuti che ne derivano ed includono l’obbligo di mettere a disposizione del pubblico le informazioni relative alla modalità di riutilizzo e riciclo; c) prevedono specifici obblighi per gli aderenti al sistema. Il successivo art. 178-ter, D.lgs. n. 152/2006, è, come detto, dedicato ai “Requisiti generali minimi in materia di responsabilità estesa del produttore”, quali: a) la definizione dei ruoli e delle responsabilità di tutti i pertinenti attori coinvolti nelle diverse filiere di riferimento, compresi i produttori che immettono prodotti sul mercato nazionale, le organizzazioni che attuano, per conto dei produttori di prodotti, gli obblighi derivanti dalla responsabilità estesa di questi ultimi, i gestori pubblici o privati di rifiuti, le autorità locali e, ove applicabile, gli operatori per il riutilizzo e la preparazione per il riutilizzo e le imprese dell’economia sociale; b) la definizione in linea con la gerarchia dei rifiuti degli obiettivi di gestione dei rifiuti, volti a conseguire almeno gli obiettivi quantitativi rilevanti per il regime di responsabilità estesa del produttore e per il raggiungimento degli obiettivi di cui al D.lgs. n. 152/2006 ed alle direttive 94/62/CE, 2000/53/CE, 2006/66/CE e 2012/19/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, e definiscono, ove opportuno, altri obiettivi quantitativi e/o qualitativi considerati rilevanti per il regime di responsabilità estesa del produttore; c) l’adozione di un sistema di comunicazione delle informazioni relative ai prodotti immessi sul mercato e dei dati sulla raccolta e sul trattamento di rifiuti risultanti da tali prodotti, specificando i flussi dei materiali di rifiuto e di altri dati pertinenti ai fini della lettera b), da parte dei produttori, tramite il Registro di cui al comma 8, art. medesimo; d) l’adempimento degli oneri amministrativi a carico dei produttori e importatori di prodotti, nel rispetto del principio di equità e proporzionalità in relazione alla quota di mercato e indipendentemente dalla loro provenienza; e) l’assicurazione che i produttori del prodotto garantiscano la corretta informazione agli utilizzatori del loro prodotto e ai detentori di rifiuti interessati dai regimi di responsabilità estesa del produttore circa le misure di prevenzione dei rifiuti, i centri per il riutilizzo e la preparazione per il riutilizzo, i sistemi di ritiro e di raccolta dei rifiuti e la prevenzione della dispersione dei rifiuti nonché le misure per incentivare i detentori di rifiuti a conferire i rifiuti ai sistemi esistenti di raccolta differenziata, in particolare, se del caso, mediante incentivi economici. Il comma 2 del medesimo articolo prevede, altresì, che i regimi di responsabilità estesa assicurino: a) una copertura geografica della rete di raccolta dei rifiuti corrispondente alla copertura geografica della distribuzione dei prodotti, senza limitare la raccolta alle aree in cui la raccolta stessa e gestione dei rifiuti sono più proficue e fornendo un’adeguata disponibilità dei sistemi di raccolta dei rifiuti anche nelle zone più svantaggiate; b) idonei mezzi finanziari o mezzi finanziari e organizzativi per soddisfare gli obblighi derivanti dalla responsabilità estesa del produttore; c) meccanismi adeguati di autosorveglianza supportati da regolari verifiche indipendenti per valutare: 1. la loro gestione finanziaria, compreso il rispetto degli obblighi di cui al comma 3, lettere a) e b) (v. oltre); 2. la qualità dei dati raccolti e comunicati in conformità del comma 1, lettera c) e delle disposizioni del regolamento (CE) n. 1013/2006; d) la pubblicità delle informazioni sul conseguimento degli obiettivi di gestione dei rifiuti di cui al comma 1, lettera b), e, nel caso di adempimento collettivo degli obblighi in materia di responsabilità estesa del produttore, informazioni altresì su: 1. proprietà e membri; 2. contributi finanziari versati da produttori di prodotti per unità venduta o per tonnellata di prodotto immessa sul mercato; 3. procedura di selezione dei gestori di rifiuti. E’ previsto a carico dei produttori, in adempimento ai propri obblighi derivanti dalla responsabilità estesa del produttore, il versamento di un contributo finanziario affinché lo stesso: a) copra i seguenti costi per i prodotti che il produttore immette sul mercato nazionale: 1) costi della raccolta differenziata di rifiuti e del loro successivo trasporto; 2) costi della cernita e del trattamento necessario per raggiungere gli obiettivi dell’Unione in materia di gestione dei rifiuti tenendo conto degli introiti ricavati dal riutilizzo, dalla vendita dei rifiuti derivanti dai propri prodotti, dalla vendita delle materie prime secondarie ottenute dai propri prodotti e da cauzioni di deposito non reclamate; 3) costi necessari a raggiungere altri traguardi e obiettivi di cui al comma 1, lettera b); 4) costi di una congrua informazione agli utilizzatori dei prodotti e ai detentori di rifiuti a norma del comma 1, lettera e); 5) costi della raccolta e della comunicazione dei dati a norma del comma 1, lettera c); b) nel caso di adempimento collettivo degli obblighi in materia di responsabilità estesa del produttore, sia modulato, ove possibile, per singoli prodotti o gruppi di prodotti simili, in particolare tenendo conto della loro durevolezza, riparabilità, riutilizzabilità e riciclabilità e della presenza di sostanze pericolose, adottando in tal modo un approccio basato sul ciclo di vita e in linea con gli obblighi fissati dalla pertinente normativa dell’Unione e, se del caso, sulla base di criteri armonizzati al fine di garantire il buon funzionamento del mercato interno; c) non superi i costi che sono necessari per fornire servizi di gestione dei rifiuti in modo efficiente in termini di costi. I costi in questione dovranno essere stabiliti, sentita l’Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente (ARERA), in modo trasparente tra i soggetti interessati. Eccezioni, in particolare quanto ai costi della sopra menzionata lettera a), sono previsti nel caso di regimi di responsabilità estesa del produttore di cui alle direttive 2000/53/CE, 2006/66/CE e 2012/19/UE, piuttosto che nel caso in cui ricorra la necessità di garantire la corretta gestione dei rifiuti e la sostenibilità economica del regime di responsabilità estesa, a condizione che: a) nel caso di regimi di responsabilità estesa del produttore istituiti con direttive europee, per raggiungere gli obiettivi in materia di gestione dei rifiuti, i produttori di prodotti sostengano almeno l’80 per cento dei costi necessari; b) nel caso di regimi di responsabilità estesa del produttore istituiti dopo il 4 luglio 2018 per raggiungere gli obiettivi in materia di gestione dei rifiuti, i produttori di prodotti sostengano almeno l’80 per cento dei costi necessari; c) nel caso di regimi di responsabilità estesa del produttore istituiti prima del 4 luglio 2018 per raggiungere gli obiettivi in materia di gestione dei rifiuti, i produttori sostengano almeno il 50 per cento dei costi necessari; d) e a condizione che i rimanenti costi siano sostenuti da produttori originali di rifiuti o distributori. La deroga non potrà, comunque, essere utilizzata per ridurre la quota dei costi sostenuti dai produttori di prodotti nell’ambito dei regimi di responsabilità estesa del produttore istituiti prima del 4 luglio 2018. Al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare sono demandati le funzioni della vigilanza e controllo sul rispetto degli obblighi derivanti dalla responsabilità estesa del produttore, con istituzione presso lo stesso dicastero di un Registro nazionale dei produttori al quale i soggetti sottoposti ad un regime di responsabilità estesa del produttore sono tenuti ad iscriversi secondo le modalità definite con apposito futuro decreto. Al Registro i soggetti tenuti dovranno trasmettere: i dati relativi all’immesso sul mercato nazionale dei propri prodotti e le modalità con cui intendono adempiere ai propri obblighi; i sistemi attraverso i quali i produttori adempiono ai propri obblighi, in forma individuale e associata, con statuto e annessa documentazione relativa al proprio progetto; entro il 31 ottobre di ogni anno il bilancio in caso di sistemi collettivi, il rendiconto dell’attività di gestione in caso di sistemi individuali; entro il 31 ottobre di ogni anno una relazione sulla gestione relativa all’anno precedente contenente gli obiettivi raggiunti ovvero le ragioni che, eventualmente, impediscono il raggiungimento degli obiettivi di recupero e riciclo previsti e le relative soluzioni, le modalità di raccolta e di trattamento implementate, le voci di costo relative alle diverse operazioni di gestione, inclusa la prevenzione, i ricavi dalla commercializzazione dei materiali e dal riutilizzo e le entrate da contributo ambientale; entro il 31 ottobre di ogni anno un piano specifico di prevenzione e gestione relativo all’anno successivo; entro il 31 ottobre di ogni anno l’entità del contributo ambientale per l’anno successivo dettagliando le voci di costo che lo compongono. Il 5 gennaio 2023 è individuata come data spartiacque, entro la quale i soggetti sottoposti a regimi di responsabilità estesa del produttore istituiti prima dell’entrata in vigore del D.lgs. n. 116/2020 dovranno conformarsi alle disposizioni da esso dettate in materia di responsabilità estesa del produttore (art. 6, c, 1, D.lgs. in oggetto). Palesa, da quanto sopra riportato, come il temuto istituto in questione, figlio dell’ “Economia circolare” di matrice euro unitaria, entrerà a regime solo a seguito della pubblicazione dei decreti attuativi in tal senso previsti. Senza entrare in considerazioni metagiuridiche circa l’utilità, o meno, del nuovo istituto, ci si limita a segnalare un’autorevole precedente giudiziario del medesimo, allorché la Corte di Giustizia della Comunità europee è stata chiamata ad occuparsi del noto caso relativo al naufragio della petroliera Erika avvenuto il 12 novembre 1999 al largo delle coste Bretoni con perdita in mare di circa 20.000 tonnellate di petrolio (Corte di Giustizia delle Comunità europee, Grande sezione, Sentenza 24.06.2008, n. 188/07). In tale occasione i Giudici comunitari hanno dato precise indicazioni circa l’obbligo di sopportare, da parte del produttore del prodotto che ha generato i rifiuti, i costi connessi allo smaltimento dei rifiuti medesimi (caso di sversamento accidentale di idrocarburi in mare con inapplicabilità della disciplina speciale in materia di accollo e con salvezza del diritto nazionale di uno Stato membro di impedire che tali costi siano sostenuti dal proprietario della nave e/o dal noleggiatore di quest’ultima – sebbene tali soggetti debbano essere qualificati come ‘detentori’ ai sensi dell’art. 1, lett. c), della direttiva 75/442, come modificata dalla decisione 96/350 –, qualora consenta che i costi in questione siano sopportati dal produttore del prodotto che ha generato i rifiuti così sversati). Ci si attende, pertanto, una equilibrata attuazione del nuovo istituto, in conformità alle sempre crescenti sensibilità ed istanze in materia ambientale – recepite oramai ai massimi livelli giurisdizionali – ma, nel contempo, rispettosa della libertà di impresa, come è noto costituzionalmente garantita.