In modo quasi inaspettato nell’appena trascorsa pausa natalizia è arrivata anche una discussa mini “riforma” del cd. “Testo Unico” della sicurezza sul lavoro n.81/2008, ad opera del D.L. n.146/2021 (cd. decreto “fisco – lavoro”) convertito con modifiche (profonde) della legge n.215/2021.
Tuttavia, bisogna riconoscere che, in effetti, già da tempo c’era qualcosa nell’aria; infatti, com’è noto durante questi ultimi mesi è ritornato nuovamente al centro dell’attenzione la tragedia degli infortuni sul lavoro, quasi però come se si trattasse di una novità e di un’emergenza improvvisa. Ma così, purtroppo, non è; lo dimostra il fatto che già in passato, proprio per questa triste realtà, la dottrina più accorta ha evidenziato l’esigenza obiettiva di rimettere mano alla disciplina del cd. “Testo unico” n.81/2008, attraverso un profondo intervento strutturale di “manutenzione”, anche per aggiornarlo al mutato scenario economico – produttivo, esaltando ulteriormente il modello prevenzionale di fondo di matrice europea. Tuttavia, con il n. 146/2021, pare che il Governo abbia seguito sostanzialmente la direzione opposta, agendo principalmente sulla leva repressiva attraverso una serie di modifiche al D.Lgs. n.81/2008, concentrate, almeno in prima battuta, sul sistema ispettivo e l’istituto della sospensione dell’attività. Per altro, in fase di conversione attraverso un metodo molto discutibile – quello del voto di fiducia posta su in maxiemendamento – è spuntata la citata legge n.215/2021, che ha agito su altri numerosi fronti, tra cui spiccano, in particolare, il ruolo del preposto, la formazione, l’addestramento e gli appalti.
Vigilanza e sospensione dell’attività: passa la linea dura.
Infatti, in primo luogo con tali provvedimenti è stato messo mano al sistema ispettivo dell’art.13 del D.Lgs. n.81/2008, con il risultato che, dallo scorso 22 ottobre, il personale dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro ha riacquistato la competenza ispettiva primaria in materia, quindi, per tutti i settori economici, affiancandosi così a quella delle aziende sanitarie locali.
In altri termini, quindi, gli ispettori del lavoro ritornano ad avere le stesse competenze per quanto riguarda il controllo di tutte le attività che avevano prima della riforma del SSN del 1978; e ciò non è di poco conto perché, unitamente all’annunciato potenziamento degli organici, potrebbero schiudersi nuovi scenari e a nuove logiche nelle attività di vigilanza.
Al tempo stesso con il D.L. n.146/2021, è stata profondamente rivista anche la disciplina sulla sospensione dell’attività d’impresa dell’art.14 del D.Lgs. n.81/2008; infatti, in estrema sintesi, è previsto ora che il provvedimento di sospensione deve essere adottato dal personale ispettivo non solo nel caso in cui sia rilevato almeno il 10% – in precedenza il 20% – dei lavoratori (anche autonomi occasionali) presenti sul luogo di lavoro risultante occupato, al momento dell’accesso ispettivo, senza la preventiva comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro, ma anche in caso di gravi violazioni alle norme in materia di salute e di sicurezza sul lavoro di cui all’allegato I del D.Lgs. n.81/2008, che è stato integralmente sostituito. E proprio in relazione a tale ultimo presupposto che, indubbiamente, si registra un vero giro di vite per le imprese; infatti, ai fini dell’adozione del provvedimento di sospensione è stato eliminato il requisito della reiterazione delle gravi violazioni in materia di sicurezza sul lavoro che, fin dalla nascita di tale istituto, ne ha costituito un fortissimo freno. Invece, ora, per effetto della modifica apportata all’art.14, c.1, del D.Lgs. n.81/2008, anche nell’immediatezza della prima grave violazione prevista dall’allegato I del citato decreto – come, ad esempio, la mancata formazione e addestramento – e senza reiterazione l’INL e gli altri organi di vigilanza adotteranno il provvedimento di sospensione dell’attività o della parte di questa che ha manifestato le gravi criticità in materia antinfortunistica.
Sanzioni e appalti pubblici.
Le conseguenze possono essere in questi casi gravissime in quanto, oltre le sanzioni penali e amministrative vigenti, il datore di lavoro per la revoca del provvedimento di sospensione non solo dovrà sanare gli illeciti – e nel frattempo continuare a retribuire i lavoratori sospesi e versare i contributi – ma anche pagare le pesanti somme aggiuntive, oltre a dover sopportare il divieto di contrattare, durante il periodo di sospensione, con la pubblica amministrazione e le stazioni appaltanti il che significa, evidentemente, anche il non poter partecipare alle gare di appalto pubbliche. Insomma, tutto ciò può tradursi in un vero e proprio salasso, cui potrebbero aggiungersi, nel caso degli appalti, anche le azioni risarcitorie.
Preposti: cambiano le regole per la formazione e l’aggiornamento.
Altro fronte caldo è, come accennato, quello del preposto; infatti, legge n.215/2021, nel modificare l’art.37 del D.Lgs. n.81/2008, ha inserito il nuovo comma 7-bis in base al quale per assicurare l’adeguatezza e la specificità della formazione nonché l’aggiornamento periodico dei preposti la loro formazione deve essere svolta “….interamente con modalità in presenza…”. Altra importante innovazione su questo versante è l’inserimento nell’art.37, comma 7-ter, del D.Lgs. n.81/2008, di una previsione specifica sulla periodicità dell’aggiornamento della formazione dei preposti; infatti, ora la stessa deve essere ripetuta con cadenza almeno biennale e comunque “….ogni qualvolta ciò sia reso necessario in ragione dell’evoluzione dei rischi o all’insorgenza di nuovi rischi”. Pertanto, rispetto a quanto prevede l’Accordo Stato – Regioni del 21 dicembre 2011, l’obbligo dell’aggiornamento passa da quinquennale a biennale, mentre resta fermo che l’obbligo dell’aggiornamento scatta immediatamente in caso variazioni del quadro espositivo ai rischi come del resta già era possibile desumere dalla previgente normativa. Rimane da capire da quando l’obbligo dell’aggiornamento in presenza dei preposti è da ritenersi in vigore; in merito si stanno registrando già posizioni interpretative differenti.
Obbligo d’intervento del preposto gestore del rischio.
Sempre per quanto riguarda il preposto si registrano ancora altre due importanti novità di rilievo che, unite alla precedente, fanno comprendere di come con la legge n.215/2021, il legislatore abbia decisamente puntato su questa figura per assicurare una più efficace prevenzione degli infortuni sul lavoro in ambito aziendale, esaltando ulteriormente il suo ruolo di vigilanza attiva. Infatti, per effetto delle modifiche apportate all’art.19, c.1, lett. a), del D.Lgs. n.81/2008 il preposto non solo è tenuto a sovrintendere e vigilare sull’osservanza da parte dei singoli lavoratori dei loro obblighi di legge, ma è altresì tenuto ad intervenire per modificare il comportamento non conforme, fornendo le necessarie indicazioni di sicurezza. Inoltre, in caso di mancata attuazione delle disposizioni impartite o di persistenza dell’inosservanza, è suo obbligo interrompere l’attività del lavoratore e informare i superiori diretti. Per altro, tale dovere d’intervento è stato ulteriormente esaltato anche con l’aggiunta, sempre nel c.1, del citato art.19 del D.Lgs. n.81/2008, della lettera f-bis, in base alla quale in caso di rilevazione di deficienze dei mezzi e delle attrezzature di lavoro e di ogni condizione di pericolo rilevata durante la vigilanza è dovere del preposto “….se necessario, interrompere temporaneamente l’attività e, comunque, segnalare tempestivamente al datore di lavoro e al dirigente le non conformità rilevate”. Queste nuove disposizioni a ben vedere si pongono in continuità con quanto già prevedeva il D.Lgs n.81/2008.
Individuazione, numero dei preposti e appalti.
Ma la modifica all’art.18 di tale decreto, con l’aggiunta della nuova lettera b-bis, appare mal congegnata e sta sollevando un vero polverone; infatti, tale norma prevede che il datore di lavoro e il dirigente hanno il dovere di “individuare” i preposti per lo svolgimento delle già menzionate attività di vigilanza, ed è proprio su tale punto che, invero, si registrano le posizioni più disparate: ad esempio, alcuni parlano di un nuovo obbligo di designazione in ogni caso, con un numero in rapporto di 2-3 lavoratori! In realtà non sembra, però, che le cose siano in questi termini in quanto si dimentica che le norme non vanno interpretate solo sul piano letterale ma anche in termini logico – sistematici, ma non c’è dubbio che il Governo e il Parlamento anziché fare piena luce su questa materia hanno finito per generare ancora ulteriore confusione: un altro esempio emblematico, in tal senso, è il nuovo obbligo da parte di appaltatori e subappaltatori di comunicare al committente il personale con compiti di preposto (art.26 – c.8-bis, D.Lgs. n.81/2008) su cui esiste un vero caos e si registrano le posizioni più disparate.
Formazione: diventa obbligatoria anche per lo stesso datore di lavoro.
Accanto a tali modifiche riguardanti la disciplina sul preposto se ne aggiungono alcune altre in materia di formazione; infatti, va rilevato, in primo luogo, che in sede di conversione la legge n.215/2021 è intervenuta anche sull’art.37, c.7, del D.Lgs. n.81/2008, colmando un evidente vuoto della previgente disciplina. Oltre ai dirigenti e i preposti ora anche gli stessi datori di lavoro dovranno ricevere “….un’adeguata e specifica formazione e un aggiornamento periodico in relazione ai propri compiti in materia di salute e sicurezza del lavoro, secondo quanto previsto dall’Accordo di cui all’articolo 37, comma 2, secondo periodo”. Sarà interessante valutare come in sede di Conferenza Stato – Regioni tale formazione sarà regolata, con la speranza che comprenda anche alcuni temi gestionali di notevole rilevanza spesso ignorati.
La riforma degli Accordi Stato – Regione sulla formazione.
Sempre in tema di formazione va osservato ancora che la legge n.215/2021, ha previsto anche un riassetto della disciplina contenuta nei diversi Accordi Stato – Regioni relativa ai lavoratori e alle altre figure (dirigenti, preposti, etc.): attualmente ne sono in vigore ben sei. In particolare, al c.2 dell’art.37 del D.Lgs. n.81/2008, è stata inserita la nuova disposizione che prevede che, entro il 30 giugno 2022, la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano dovrà adottare un Accordo di accorpamento, rivisitazione e modifica degli Accordi attualmente vigenti in materia di formazione in modo da garantire:
- l’individuazione della durata, dei contenuti minimi e delle modalità della formazione obbligatoria a carico del datore di lavoro;
- l’individuazione delle modalità della verifica finale di apprendimento obbligatoria per i discenti di tutti i percorsi formativi e di aggiornamento obbligatori in materia di salute e sicurezza sul lavoro e di quelle delle verifiche di efficacia della formazione durante lo svolgimento della prestazione lavorativa.
Invero, proprio in relazione alla lettera b) si coglie una importante novità normativa; infatti, tale Accordo dovrà anche regolamentare le verifiche dell’apprendimento sul campo, quindi durante l’attività lavorativa, superando così il vecchio modello imperniato sostanzialmente sulla verifica in aula che spesso si dimostra poco efficace.
Addestramento: spunta il nuovo registro obbligatorio.
Non resta, infine, che osservare che, come accennato, la legge n.215/2021, è intervenuta anche sul versante dell’addestramento, con una rimodulazione del c.5 dell’art.37 del D.Lgs. n.81/2008; infatti, resta fermo che lo stesso deve essere effettuato da persona esperta e sul luogo di lavoro, ma gli interventi di addestramento effettuati dovranno essere anche tracciati attraverso un apposito registro anche informatizzato. La norma non aggiunge altro e la sua formulazione molto generale sta determinando molte incertezze operative riguardanti, ad esempio, il format e il contenuto di questo nuovo registro, le regole di tenuta, la registrazione dell’addestramento pregressa, etc.
Considerazioni conclusive.
La mini “riforma” del D.L. n.146/2021 e della legge n.215/2021, in queste settimane sta sollevando un acceso dibattito tra gli addetti ai lavori ed è tangibile e pienamente condivisibile la preoccupazione crescente di aziende, RSPP, manager HSE e consulenti per le tante (troppe) zone d’ombra esistenti, specie per quanto riguarda la sospensione dell’attività e le nomine dei preposti, la loro formazione e aggiornamento e il previsto incremento retributivo; tutto ciò è frustante, anche perché questa è, com’è noto, una materia costellata da sanzioni prevalentemente penali. Insomma, anche se questi provvedimenti presentano alcuni lati positivi e la pur condivisibile necessità di frenare il trend infortunistico, la sensazione che si ha è che si tratti di una manovra forse più di “pancia”, senza contare poi che la mancata previsione di un regime transitorio e la pessima abitudine seguita negli ultimi tempi dal Governo e dal legislatore di non prevedere un minimo di vacatio legis per disposizioni così importanti, mette ancora di più a dura prova le imprese e i professionisti.
Di conseguenza, proprio in virtù di tali incertezze e delle pesanti sanzioni diventa indispensabile per aziende e professionisti un attento approfondimento di questo nuovo quadro normativo e, al tempo stesso, anche un attento riesame della propria situazione, sul piano sia tecnico – prevenzionale che organizzativo.
Mario Gallo
Università degli Studi di Cassino e del Lazio Meridionale – Autore Il Sole 24 Ore
